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Struttura e funzionamento dello Stato della Repubblica Pontificia
(schede tematiche)  

Polizia Penitenziaria

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26.04.2022

Scheda tematica Polizia Penitenziaria

1. Compiti istituzionali

La Polizia Penitenziaria dipende dal Ministero della Giustizia e ottempera sostanzialmente alle stesse mansioni della Polizia di Stato, relativamente però alle persone sottoposte a provvedimenti di restrizione o limitazione della libertà personale: il corpo deve cioè garantire l’applicazione delle misure restrittive e l’ordine pubblico e la sicurezza all’interno degli istituti penitenziari. Poiché si occupa della custodia dei soggetti accusati di reati (condannati in via definitiva o in corso di giudizio), la sua attività non parte dal presupposto di innocenza.

Anche la Polizia Penitenziaria, relativamente all’ambito di lavoro (i carceri) mette in campo attività simili alle altre Forze di Polizia e quindi:

1. osservazione dei detenuti (chi frequentano in carcere, a chi scrivono e da chi ricevono la posta, registrazione delle telefonate, ecc);

2. indagini su singoli o gruppi portate avanti sotto il coordinamento di un magistrato o di propria iniziativa.

2. Numero degli appartenenti, suddivisione per grado e ruoli, sviluppo nel tempo

All’ultimo censimento del 2020, l’organico presente è di circa 38.000 unità, di cui 34.500 uomini e 3.500 donne. Mancano però all’appello 7.000 agenti rispetto al fabbisogno stimato: secondo i parametri fissati dalla legge n. 117/2014, l’organico previsto per far funzionare i 207 carceri del Paese dovrebbe essere di 45.325 unità. Nel biennio 2018-2019 il Ministero della Giustizia ha cercato di compensare il fabbisogno di personale e ha provveduto attraverso l’apertura di nuovi concorsi e l’arruolamento di chi, negli anni precedenti, è rimasto escluso dalle graduatorie ma aveva comunque i parametri psicoattitudinali per potervi accedere. Queste assunzioni non sono servite a compensare le carenze, in quanto il personale in uscita per pensionamento ha continuato a superare il personale in entrata.

La Polizia Penitenziaria è divenuta una Forza di Polizia a ordinamento civile nel 1990. Prima di questa data vi era il Corpo degli Agenti di Custodia, organizzato militarmente e con funzioni di gran lunga ridotte rispetto a quelle attuali. Infatti il Corpo degli Agenti di Custodia, a carattere militare, prevedeva l’esclusiva sorveglianza dei carceri, un corpo che aveva funzioni di presidio esclusivo. Non prevedeva le funzioni di traduzione (spostamento dei detenuti) e piantonamento (sorveglianza dei detenuti presso strutture esterne al carcere come gli ospedali) che era affidato all’Arma dei Carabinieri, non vi era l’istituzione di una componente predisposta esclusivamente all’attività investigativa (più avanti si vedrà che il Corpo di Polizia Penitenziaria è provvisto del NIC - Nucleo Investigativo Centrale - organo che non era presente presso il Corpo degli Agenti di Custodia), non prevedeva l’istituzione dei sindacati (quindi meno trasparenza anche sulle dinamiche interne).

3. Struttura del corpo e dislocazione territoriale

3.1 Organizzazione del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria

La Polizia Penitenziaria è strutturata in Dipartimenti (organi centrali), Provveditorati (organi intermedi) e carceri (riguardo a questi vedremo più avanti la loro differenziazione):

• Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria (DAP): ha sede a Roma e fa capo al Ministero della Giustizia. All’interno vi sono le diverse Direzioni Generali che dirigono le attività a livello nazionale.

Le Direzioni Generali sono: Ufficio del Capo del DAP, Direzione del Personale e delle Risorse, Direzione Detenuti e Trattamento, Direzione Formazione. Ogni direzione all’interno è divisa in uffici per la divisione del lavoro.

• Provveditorati Regionali dell’Amministrazione Penitenziaria (PRAP): sono diretta estensione del DAP.

In totale sono 11. Il PRAP del Piemonte comprende anche Valle d’Aosta e Liguria, il PRAP Veneto comprende le tre regioni del Triveneto, il PRAP Emilia Romagna comprende anche le Marche, il PRAP Toscana comprende anche l’Umbria, il PRAP Lazio comprende anche Abruzzo e Molise, il PRAP Puglia comprende anche la Basilicata.

Ogni PRAP contiene al suo interno gli stessi uffici del DAP, con funzioni di competenza locali. I dirigenti di tali uffici sono tutti funzionari del corpo (il residuato del vecchio Corpo degli Agenti di Custodia o Ufficiali della Polizia Penitenziaria) o funzionari dirigenti (civili). Il numero dei PRAP è stato ridotto nel 2015.

• Istituti Penitenziari (IP): estensione capillare e periferica dei PRAP. Sono 189 gli istituti per gli adulti (per i minori vedi paragrafo 3.2), divisi in:

  Case Circondariali (CC): istituti dove viene ubicato chi non ha ancora subito una pena definitiva ma è soggetto a una ordinanza di custodia cautelare in carcere;

  Case di Reclusione (CR): istituti dove viene ubicato chi ha una pena definitiva e in genere relativamente lunga da scontare. In totale sono 48;

  Colonie Agricole, Case di Lavoro e Case di Cura: istituti dove vengono internati coloro i quali hanno i requisiti di legge per poter usufruire di misure alternative alla detenzione, ma a cui il giudice impone misure di sicurezza per una particolare “pericolosità sociale”. Per le Case di Cura (Centri Clinici) il discorso cambia, in quanto in esse sono detenuti tutti coloro i quali non hanno né le condizioni fisiche minime necessarie per poter essere detenuti in CC o CR, né i requisiti per poter essere scarcerati e curati esternamente. Inoltre, nei Centri Clinici vengono internati a seconda delle esigenze quei detenuti che per le particolari patologie che hanno non possono essere curati nei carceri normali. I Centri Clinici sono presenti negli Istituti di: Pisa e Milano Opera (annessi al carcere), Aversa (dopo la dismissione dell’Ospedale Psichiatrico Giudiziario - OPG), Catanzaro (annesso al Carcere), Parma e Milano San Vittore (annessi al carcere ma molto piccoli), Cagliari (separato dal carcere), Genova Marassi (interno al carcere). Le Case di Lavoro sono 3: Vasto, Asinara e Gorgona. La Casa di Lavoro dell’Asinara (sotto la direzione del carcere di Sassari) non è una vera e propria Casa di Lavoro. I detenuti alloggiano nelle strutture delle aziende turistiche e lavorano per esse liberi dal continuo controllo della polizia, ma con obblighi e prescrizioni particolari (come ad esempio vale per i detenuti semiliberi);

  Centri di Osservazione: sono istituti di solito molto piccoli oppure sono reparti istituiti presso determinati istituti nei quali vengono attuate tutta una serie di attività per l’osservazione scientifica del detenuto. Ciò avviene attraverso l’équipe, cioè un organo composto dalle varie figure che operano negli istituti (psicologi, medici, poliziotti, educatori, assistenti sociali, ecc) e per relazionare approfonditamente sui detenuti. Che cosa si intende per osservazione scientifica? Si intende lo studio del comportamento del detenuto, dei suoi cambiamenti caratteriali e comportamentali, della sua mentalità e personalità, le relazioni che intraprende all’interno e all’esterno dei carceri, i legami che mantiene e quelli che lascia cadere. Tale studio viene utilizzato dai Giudici di Sorveglianza per l’eventuale concessione di benefici penitenziari o l’inserimento in circuiti penitenziari più o meno restrittivi. La sorveglianza avviene con una certa sistematicità ma diventa più accurata su particolari detenuti (quelli legati ad organizzazioni politiche o criminali esterne, organizzazioni religiose ritenute pericolose dallo Stato o individui che si sono resi autori di reati particolarmente gravi) e può essere richiesta anche dal giudice quando deve valutare, come detto sopra, eventuali posizioni giuridiche per la concessione o meno di benefici di legge.

Ogni carcere ha al suo interno una serie di uffici che si occupano della gestione specifica dei detenuti e di uffici che si occupano della gestione specifica dei poliziotti. Gli uffici che si occupano della gestione dei detenuti in merito alla condanna dipendono per molte funzioni dai Magistrati di Sorveglianza e dalle Procure e lavorano per conto di queste figure attraverso la figura del Comandante del Reparto. Quelli che si occupano invece della gestione dei poliziotti dipendono per le funzioni che svolgono dal PRAP o dal DAP.

Ogni carcere è diretto da Dirigenti dell’Amministrazione Penitenziaria (i direttori, che sono funzionari civili del DAP), per quanto riguarda le questioni amministrative e gestionali delle strutture. Per quanto riguarda invece la sicurezza, i carceri dipendono dai Comandanti di Reparto (ogni istituto è un reparto, perché ha in forza un tot di uomini e di donne). Vi è quindi una doppia figura dirigente, quella del Direttore e quella del Comandante, una civile, l’altra in divisa, dove la figura del Comandante è subordinata a quella del Direttore, pur mantenendo in alcuni ambiti specifici una propria autonomia (questo discorso vale anche per il Dipartimento della Giustizia Minorile e di Comunità che vedremo di seguito).

3.2 Organizzazione del Dipartimento della Giustizia Minorile e di Comunità

Il Dipartimento della Giustizia Minorile e di Comunità (DGMC) è sostanzialmente staccato dal DAP, perché normativamente la gestione dei detenuti minorenni è profondamente diversa rispetto alla gestione dei detenuti adulti. Non ha PRAP assegnati, ma 12 diramazioni sul territorio nazionale nelle seguenti città: Torino (con competenze anche su Liguria e Valle d’Aosta), Milano, Venezia (con competenza sul Triveneto), Bologna, Firenze (con competenza sull’Umbria), L’Aquila (con competenze su Marche e Molise), Roma, Napoli, Bari, Catanzaro (con competenze sulla Basilicata), Palermo, Cagliari.

Il DGMC articola il suo lavoro capillare attraverso varie diramazioni:

• 25 Centri di prima accoglienza (CPA) di solito annessi (ma esterni) ai carceri minorili;

• 18 Istituti penali per minori;

• 29 Uffici di servizi sociali;

• 12 Comunità per minori.

3.3 Reparti Speciali e specificità del corpo

GOM (Gruppo Operativo Mobile): il GOM si occupa dei detenuti sottoposti al regime di 41bis e di una parte dei collaboratori di giustizia. Conta circa 700 dipendenti dislocati in reparti operativi allestiti ad hoc nei normali istituti penitenziari. Il personale non è fisso in un sito, ma ruota ogni 4-6 mesi, questo per due motivi: 1. il primo, principale, è per evitare che il personale possa in qualche modo stringere legami con i detenuti e 2. per garantire al personale una certa rotazione più o meno equa nei carceri dislocati in zone difficili. Anche la gestione dei trasferimenti dei detenuti sottoposti a regime di 41bis è affidata ai membri del GOM. A dirigere il gruppo è un Generale di Brigata (ruolo ad esaurimento nell’ambito della Polizia Penitenziaria). Al GOM si accede tramite domanda e attraverso un breve corso di formazione. È una scelta volontaria quindi incentivata anche da un cosiddetto “indennizzo di missione” che può arrivare anche ai 5 mila euro annui netti, oltre al fatto che il servizio in sé è retribuito maggiormente. Gli istituti in cui sono presenti reparti attrezzati alla gestione dei detenuti sottoposti al regime di 41bis sono: Milano Opera, Novara, Parma, Cuneo, L’Aquila, Terni, Reggio Calabria, Nuoro, Massama (OR), Rebibbia (RM), Voghera (PV), Uta (CG), Ascoli Piceno (AP).

COR (Centrale Operativa Regionale): sono le centrali radiomobili regionali che controllano i mezzi in movimento sul territorio regionale, per monitorare il percorso che fanno e poter intervenire in caso di emergenza. Le COR sono a stretto contatto con le centrali radiomobili dei Carabinieri e della Polizia di Stato. Tutte le COR fanno capo alla CON (Centrale Operativa Nazionale).

NTP (Nucleo Traduzioni e Piantonamenti): di questi nuclei fa parte il personale specializzato nei trasferimenti dei detenuti presso tribunali, ospedali, altri istituti. Questi nuclei si occupano anche dei piantonamenti ospedalieri in caso di ricovero. Il personale aderisce a particolari protocolli operativi, specifici per i vari servizi e per le varie tipologie di detenuti. I NTP sono raggruppati a livello interprovinciale, quindi il NTP di un istituto ha competenze su più istituti. Ogni NTP fa capo alla rispettiva COR regionale. Ogni spostamento è sempre tenuto sotto osservazione dalla COR in quanto ogni mezzo è dotato di sistema GPS.

NIC (Nucleo Investigativo Centrale): è diretto dal comando centrale presso il DAP e ha 11 uffici diramati in ogni PRAP. Si occupa di indagini interne legate alla vita detentiva (sia su detenuti che su poliziotti) o di violazioni della legge anche all’esterno dei carceri connesse in qualche modo alla detenzione (evasioni, reati commessi negli istituti, intercettazioni telefoniche, infrazioni alle prescrizioni connesse a provvedimenti riguardanti pene alternative alla detenzione). Vi lavorano individui accuratamente scelti (è chiaro che per fare attività investigativa devono esserci conoscenze che sono proprie delle altre Forze di Polizia) e formati. Il NIC lavora a stretto contatto con DIA (Direzione Investigativa Antimafia) e DIGOS (Divisione Investigazioni Generali e Operazioni Speciali) della Polizia di Stato e il ROS (Raggruppamento Operativo Speciale) dei Carabinieri.

Altri nuclei speciali: la Polizia Penitenziaria ha inoltre nuclei navali che si occupano di traduzioni sulle isole: su Gorgona per quanto riguarda il distaccamento del carcere di Livorno e su Porto Azzurro per il distaccamento del carcere dell’Isola D’Elba, per il carcere femminile di Venezia Giudecca, ecc.

4. Popolazione detenuta

La popolazione detenuta è di circa 53.300 unità, di cui 2.250 circa sono donne. La percentuale di stranieri ammonta al 32.5%, quindi circa 17.000 unità sulla popolazione detenuta totale. Di questa 35.000 detenuti sono condannati in via definitiva, 18.000 circa sono in attesa di giudizio o appellanti e ricorrenti (dati aggiornati al 20 dicembre 2020 reperibili sul sito del Ministero della Giustizia). La capienza regolamentare dei carceri è di 50.560 unità. Prima del 2020 la popolazione detenuta era di 60.000 unità. Un calo drastico nell’ultimo biennio è stato dovuto all’applicazione della legge sulla detenzione domiciliare allargata anche a quei soggetti che, pur avendo i requisiti di legge, non avevano i requisiti comportamentali per usufruirne. I carceri così si sono svuotati di circa 7.000 unità, cioè detenuti a cui mancavano pochi mesi ancora di reclusione o che, anche se provenienti da pene lunghe, avrebbero dovuto scontare una pena residua al di sotto dei 2 anni.

I carceri per minorenni invece contano una popolazione detenuta complessiva di circa 280 unità, di cui 15 donne.